“…la epopeya es ilimitada en el tiempo”
Aristóteles
La tragedia
La política económica venezolana parece tener forma de tragedia que se repite por ciclos y que emerge cada cierto tiempo sin solución de continuidad.
El pensamiento filosófico griego de la antigüedad clásica trata de librarse sin éxito del tiempo, del eterno retorno a la misma tragedia que vuelve una y otra vez a repetirse. Una especie de fatalismo al que no se le conoce causas racionales y que debe emerger necesariamente. La tradición filosófica cristiana de influencia agustiniana ve la historia linealmente, donde la libertad del hombre conduce el devenir histórico. Para el pensamiento agustiniano cualquier ciclo fatal es la suma de decisiones equivocadas, nunca rectificadas y por tanto repetidas.
A esta discusión pretendo dedicar este trabajo. No pretendo un ensayo de historia económica venezolana, sino una interpretación de la misma que permita entender cómo extraviamos la senda exitosa de crecimiento económico e institucional finales de los años 70, comenzando un ciclo de desgracias económicas: inflación, devaluación y estancamiento que dieron fin a una sociedad exitosa para el resto de la región.
Entender el extravío es fundamental para poder construir sobre esta interpretación una nueva narrativa económica que, nos permita anclar en un punto el comienzo de nuestra tragedia y ponerle final a todos sus efectos desde la raíz.
El resto actual de nuestra sociedades transformar la actual tragedia en epopeya, para el largo plazo (pasado y futuro) o la conciencia de la historia completa es una clave para entender que lo presente no es fatalismo, sino sumatoria de errores personales y colectivos en el tiempo que no han sido rectificados.
El cerebro humano está creado para entender narrativas: éstas son contagiosas, virales y poderosas para explicar la realidad. No todo el mundo es capaz de construir narrativas, y entre las ciencias tal vez la menos dotada para tal fin es la economía, acostumbrada a ecuaciones simultáneas y equilibrios generales incapaces de ser entendidos por los demás (Schiller, 2017). Hacer de nuestros errores históricos elementos de la narrativa económica es lo que buscamos.
Entre 1920-1974 Venezuela tuvo ingreso per capita a superior a la mayoría de los países europeos, el país tenía altas tasas de crecimiento económico, baja inflación (entre 1%-2% interanual) y las instituciones políticas se iban progresivamente democratizando.
Figura 1
Para el final de la dictadura de Marcos Pérez Jiménez (1957) Venezuela era el tercer país más rico del mundo en términos per capita, después de Estados Unidos y Suiza (Figura 2). Esta base económica era un fundamento sólido para la consolidación de una institucionalidad democrática más inclusiva que debía a acoger la migración interna (del campo a la ciudad) y la inmigración europea que ya formaba importantes colonias en el país.
Figura 2
Hasta finales de los años 80 Venezuela era por mucho el país más rico de la región (Figura 3) y la democracia más consolidada del mismo. No obstante, el modelo empezaba a presentar desequilibrios económicos que se manifestaron a partir del “Viernes Negro” de 1983.
Figura 3
Estos desequilibrios económicos tardíamente corregidos y ejecutados con serias fallas políticas llevaron en 1989 al “Caracazo”, explosión social con desató la violencia en el país deslegitimando las instituciones políticas, sembrando semillas de anomía e inestabilidad que pavimentaron el camino a dos golpes de Estado en 1992.
De esta manera, el exitoso modelo de sociedad venezolano de los años 60-70 perdió sus equilibrios, la institucionalidad quedaba rota, la violencia se exacerba en las zonas populares, y el intento por salvar la democracia de uno de sus padres (Rafael Caldera) coincide con la caída de los precios petroleros.
La crisis venezolana no se incoó en 1998, pareciera más bien que la “Revolución” es consecuencia y profundización de un problema preexistente. Es una lenta evolución de hechos concatenados que la literatura llama pathdependence. Nuestro objetivo es rastrear el momento en que la senda institucional cambió su ruta de ascendente a descendente y extraer algunas conclusiones de ese extravío.
Hacia finales de los años 70 la economía dejó de crecer (Figura 1), aparece la inflación, y poco se pierden los equilibrios macroeconómicos, los equilibrios sociales y políticos dando pie a un “nuevo orden institucional” que arrasó a la postre con la misma sociedad y el Estado, creado instituciones más extractivas a las existentes en ese momento.
El presente trabajo quiere reflexionar sobre el momento crítico que desvió la senda de crecimiento económico que traía la sociedad desde 1920. Preguntarnos si esa senda fue desviada únicamente por la volatilidad del precio de un commodity o si la volatilidad del commodity generó una juntura crítica en la sociedad en 1974 que profundizó la consolidación de instituciones extractivas (1975-1998) dando paso a un Estado fallido (1999-2017) que se iba a llevar por delante no solo el crecimiento económico sino la vida republicana en democracia.
Nuestra dirigencia en los años 70 pensaba que el boom petrolero era una juntura histórica crítica que nos abría el camino hacia el desarrollo, especialmente con la estatización de la misma. ¿Por qué esto nos fue así? ¿Por qué el resultado fue el contrario al esperado? ¿Qué cambios hicimos que nos dieron tan malos resultados? ¿Cómo los revertimospara recuperar la senda perdida? ¿Fue la nacionalización de la industria lo que condujo al desastre? ¿O fueron más bien los altos precios lo que generaron el extravío? Precisamente lo contrario a los que se esperaba con la “nacionalización”.
Entender nuestra evolución económica requiere entender las instituciones que las han hecho posible, así como los cambios institucionales que se han dado en el curso de la historia, afectado la senda de crecimiento económico y el desarrollo de la sociedad.
Nos interesa de manera especial, entender cuáles fueron esas circunstancias que en la década del 70 cambiaron la institucionalidad afectando el crecimiento económico- sabiendo que las instituciones políticas, crean las instituciones económicas.
Las instituciones son capaces de sacar lo mejor de la sociedad (innovación, creatividad, productividad) o lo peor de la misma (corrupción, violencia, rentismo). Las instituciones afectan el funcionamiento de la economía y los incentivos de las personas, marcan la cancha, fijan las reglas del juego y determinan la imparcialidad del árbitro.
Dentro de las instituciones nos atañen de manera especial las extractivas, en las que un grupo se beneficia de los otros a través del control político, generando estancamiento y pobreza en el resto de la población, mientras la élite gobernante se enriquece (Acemoglu y Robinson, 2012). Se contraponen a éstas las inclusivas, donde se respeta la pluralidad, la participación productiva de la mayoría, los derechos de propiedad, la libertad económica, la justicia independiente e imparcial, y el control Parlamentario sobre el Ejecutivo.
Las instituciones económicas venezolanas han emergido con el tiempo. Del Colonialismo al Caudillismo decimonónico, las instituciones políticas venezolanas ha sido extractivas, autoritarias; promotoras delos monopolios y de la concentración de la riqueza en una élite.
Las instituciones coloniales heredadas de España estaban marcadas por el rentismo, la extracción de riqueza, los privilegios, el mercantilismo y la voracidad fiscal de ello la mejor muestra la Compañia Guipuzcoana y la concentración de tierras en pocas manos. No es casualidad que el discurso independentista se oponía al Mercantilismo y luchaba por el libre comercio y la eliminación de los monopolios estatales.
La corona española, a pesar de los cargamentos de metales llegados de América en el siglo XVI, incurrió en sendos déficits fiscales debidos a la expansión del gasto público ocasionadas por sus guerras europeas. Durante el Siglo de Oro Español, la corona incurrió en default en los años 1557, 1569, 1607, 1627, 1647, 1653, 1680…siendo así compatible que una élite viviera del oro de América (rentismo) mientras la clase media se debilitaba y la pobreza aumentaba.
La incapacidad venezolana para manejar los torrentes desbordados de renta petrolera (en los 70 y durante el Socialismo del siglo XXI) tuvo su primera expresión en la España del siglo XVI (antigua metrópoli) que sembró en América instituciones fuertemente extractivas que han marcado nuestra senda histórica institucional desde el primer día.
Tales instituciones heredadas no cambiaron sustancialmente con la Revolución de la Independencia, ni en las sucesivas revueltas “revolucionarias” decimonónicas que dieron origen a nuevas Oligarquías (Conservadora y Liberal). Los discursos y proclamas altisonantes no han servido para cambiar las instituciones de manera “revolucionaria”. Dramáticamente lo expresa Juan Loreto Arismendi al final de la Guerra Federal: “Luchamos 5 años para sustituir ladrones por ladrones, tiranos por tiranos”. El gatopardismo-cambiarlo todo sin cambiar nada- ha sido gran parte de la historia nacional y llamada de alerta para cualquier cambio político futuro.
Es así como nuestras instituciones no solo han sido extractivas sino profundamente injustas, para 1900 el 83% de los venezolanos eran peones de hacienda (Fuemayor, 1975) regidos por un régimen ultra presidencialista no obstante haber vivido 40 “revoluciones” en el siglo XIX, que nada habían cambiado las cosas y en muchos aspectos lo habían empeorado.
En ese contexto aparece el petróleo, un factor externo que no cambia la estructura institucional, pero sí genera cambios importantes en el pathdependence. Es la aparición lo que vemos como la “primera juntura crítica” del siglo XX, un hecho externo que comienza cambios institucionales importantes durante dictadura gomecista.
El gran mérito de Juan Vicente Gómez fue haber creado el Estado (Stateness), es decir, un ejército centralizado, una hacienda pública y una red de carreteras que cohesionaron el país. Esto permitió la creación de un Estado con “capacidad para actuar”, cosa que no existía hasta el momento, para Acemoglu y Robinson (2016) es la primera condición para crear instituciones inclusivas. Gómez abre el camino hacia un cambio institucional que progresivamente va democratizando la sociedad y genera una prosperidad económica nunca antes vista como se ve en la Figura 1. Dicha centralización política (monopolio de la violencia, burocracia central, sistema fiscal) permitía al Estado proveer bienes públicos, regular la economía y hacer cumplir las leyes, aspectos fundamentales para tener instituciones política inclusivas (Acemoglu y Robinson, 2016)
Ese cambio institucional está referido al Stateness que permitió el respeto a los derechos de propiedad y la inversión extranjera que convirtieron al país 1928 en el principal exportador de crudo y segundo productor mundial (Vallenilla 1975, Tungwell 1975).
Quedaba pendiente la democratización de la sociedad y la participación plural de todos del en el poder y la riqueza, proceso que comienza a partir de 1936, se materializa parcialmente en 1948 y se va consolidando paulatinamente hasta 1958, en un devenir accidentado y abrupto.
Segunda Juntura crítica: 1973
Sin embargo ese proceso económico y político comenzado en 1914 se ve interrumpido por el embargo árabe de 1973. El aumento de los precios del petróleo nos sacó de la senda institucional que había democratizado al país y generado un sostenido crecimiento económico.
A partir de este momento comienza con la nacionalización de la Industria de Hidrocarburos y del Banco Central de Venezuela aparece un nuevo fenómeno, la corrupción patológica:
“en la cual los líderes intencionadamente caen tanto i) al irrespetar los derechos de propiedad y arreglar las cosas para enriquecerse deliberadamente ellos y su compinches o cuando ii) generan juegos ineficientes, en los cuales la solvencia fiscal y la moneda sana desaparecen” (Haussmann y Rodrick, 2003)
A partir de este momento el Estado controla directamente el flujo de caja de la nación (en dólares y en bolívares), no necesitando acudir a la recaudación fiscal para ejecutar gastos. Si a eso le sumamos que se le otorgan poderes especiales al Ejecutivo la bases para la destrucción institucional están puestas. La corrupción patológica aparece como inmediata expresión de instituciones que vuelven más extractivas.
La juntura crítica de 1973 exacerbó la corrupción en Venezuela, incrementando la búsqueda de rentas cuya máxima expresión es el irrespeto a los derechos de propiedad (expropiación o nacionalización de la industria de hidrocarburos) y la voracidad fiscal hasta la insolvencia (la deuda se multiplicó por cinco en una década) lo que empedró el camino hacia el Viernes Negro y el debilitamiento institucional (Monaldi y Penfold, 2103)
Ese aumento repentino de los precios rompió la trayectoria de la nación, fue una pequeña diferencia que cambió el rumbo, ya que consolidó las instituciones extractivas preexistentes. Es posible que esa juntura crítica hubiese generado el resultado contrario, pero no fue así. Paradójicamente la abundancia nos dejó una institucionalidad más débil que acabó con el crecimiento económico y exacerbó una “corrupción patológica”. A partir de este momento la senda ascendente se pierde y comienza un proceso de deterioro, la senda se extravía.
Así como la aparición del petróleo en 1914 –primera juntura crítica-nos colocó en una senda ascendente de democratización y crecimiento económico, los altos precios del crudo en 1973-segunda juntura crítica- nos sacó de la trayectoria institucional ascendente. En la primera el Estado Moderno (Stateness) se crea y se permite el resguardo de los derechos de propiedad, en la segunda juntura precisamente lo contrario, los resultados son patentes: y reflejan un tipo de institucionalidad.
La nacionalización de la industria de hidrocarburos no fue solo un cambio de manos, sino la consolidación de un cambio institucional acelerado por la segunda juntura crítica que impulsó la corrupción, debilitó la democracia y prosperidad de la sociedad (Karl, 1997) sembrando la inestabilidad en el sistema (Monaldi y Penfold, 2013)
Si bien es cierto que hasta 1973 nuestro modelo económico y social venía dando buenos resultados, también es cierto que las instituciones existentes eran extractivas. Desde el trienio adeco viene creciendo el tamaño del Estado, se acentúa un modelo intervencionista que subsidia a grupos de interés y genera fidelidades. Poco a poco el “el Estado venezolano vino a ser visto principalmente como un gran aparato repartidor…una vaca a cuya ubre todos querían pegarse” dando como resultado:onlyonegame in town: el petróleo (Karl, 1997).Esa estructura durante la dictadura de Marcos Pérez Jimenez (1952-1958), salvo porla crisis Iraní 1953 (Mossadeq), crisis Canal de Suez 1956 y al otorgamiento de nuevas concesiones, que se logra llevar la producción petrolera de 1.4 millones de barriles a 2.7 en los la década de los 50, se evoluciona sobre una misma senda institucional.
Sobre esa institucionalidad se abre paso la democracia en 1958, con el Pacto de Punto Fijo y una Industria Petrolera consolidada Venezuela vivió una época gloriosa de su historia. Era la expresión máxima de que las instituciones estaban llegando a un grado importante de madurez, y la suposición que sobre esa senda íbamos a mantener un nivel de ingreso, e instituciones políticas de primer mundo que se irían consolidando con el tiempo. Con esa institucionalidad pre-1973 crece la clase media, se mantienen positivas y sostenidas las tasas de crecimiento económico, Venezuela es el mayor exportador de crudo, el país se va democratizando, el bolívar es de la mejores monedas del mundo (Hayek, 1976). El pathdependence ascendente va creando instituciones más inclusivas, el país se va civilizando y los resultados económicos y políticos son positivos.Sin embargo no nos hagamos ilusiones, Venezuela no era una democracia sólida, esa institucionalidadpre-1973 “exitosa” tenía aparejado una institucionalidad política centralista y presidencialista, un Congreso aún débil, un sistema de justicia precario y un sistema de partidos que poco a poco se fue convirtiendo en canales para repartir la renta.
Es este contexto que ocurre el embargo árabe de 1973, el gobierno de Pérez I recibió más recursos que todos los gobiernos juntos de 1917. Se propone al país el proyecto de la Gran Venezuela que buscará erradicar la pobreza con controles de precios, servicios sociales, empleo, expansión de la demanda y sustitución de importaciones. Para ello el presidente solicita poderes especiales al Congreso (con voto en contra de COPEI y el MEP, y favorable de AD y la izquierda) lo que le permitía gobernar por decreto en el ámbito económico. Es así como en 1975 de estatizan la empresas petroleras y el Banco Central de Venezuela con voto en contra de COPEI, MAS,MIR, URD, PCV y positivo de AD y los Perezjimenistas.
La juntura crítica de 1973 dejó como resultado la consolidación del Petro-Estado, con altas dosis de comportamientos que responden a la búsqueda de rentas (clientelismo, y corrupción) concentradas en la oficina presidencial formando una nueva clase económica (Karl, 1997). Las Empresas del Estado no tenían objetivos claros, cae la Inversión Extranjera Directa, la participación del Estado en la Economía pasa de 15% a 42,9% en una década, el gasto público se focaliza en gasto social pasando de 17% en los 60 a más de 33% en los 70 (Manzano, 2013). Y los costos de producción del barril petrolero que en 1973 eran de 1,8$/barril, llegan a 3$/barril en 1979.
Junto a esto se da la creación de grandes empresas del Estado como la Corporación Venezolana de Guayana y la Industria Petroquímica, y un modelo de sustitución de importaciones que generó una Economía Estatista poco competitiva y dependiente del petróleo (Karl, 1997) que le permitía seguir creciendo.
La Estructura Económica a partir de 1975
“Una organización económica eficiente es la clave para el crecimiento económico” (North y Thomas, 1973) de manera que las instituciones y los derechos de propiedad creen los incentivos adecuados en la sociedad, tal que los esfuerzos individuales vayan a las actividades con mayor retorno para la sociedad y no a la mera captura de rentas.
La juntura crítica de 1973 consolidó el “PetroEstado” (Karl, 1997) generando “discrepancias entre los incentivos individuales y los beneficios sociales, fortaleciendo la existencia de un tercer actor, que sin consentimiento, recibe los beneficios sin ningún costo. Esto ocurre cuando los derechos de propiedad no están claramente definidos o no se ejecutan” (North y Thomas, 1973).
A partir de este momento el Estado se controla a sí mismo (¿quién custodia al custodio?) propiciando una involución institucional donde la corrupción es su más clara expresión. De esta manera el factor clave que determinan los resultados económicos desastrosos post años 70 es debido el cambio institucional(Barma et al, 2012)
A partir de ese momento tenemos una nueva institucionalidad económica, el Estado es el propietario de la industria de hidrocarburos dando como resultado una economía estancada con crecimiento económico nulo o negativos en los siguientes 40 años.
El cambio en los derechos de propiedad en 1975 (y la expectativa generada antes) condujo a una organización económica ineficiente donde no hay crecimiento económico ni incentivos para la iniciativa económica privada (North y Thomas, 1973) especialmente en el sector más dinámico de la economía venezolana: el sector hidrocarburos del cual todos dependemos de manera directa o indirecta.
Al Estado reservarse la más rentable de las actividades económicas asistimos a la castración de la sociedad que sólo tiene como alternativa convertirse con más intensidad en rémora del Estado, con fuertes incentivos a las captura de rentas que deterioraron la economía, con partidos políticos que se convierten en máquinas de repartir rentas, que generaron presiones para mayor voracidad fiscal que en definitiva desorganizaron el Estado, propiciando la caída del régimen político en 1998 (Karl, 1997).
Muestra de estas ineficiencias es el aumento en los costos de producción petroleros que para 1973 eran de 1,8$/barril, para 1979: 3$/barril, 1980: 6$/barril con campos declinando al 20% por falta de inversión post 1975, y la deuda externa pasa de 1973 de 7 MM$ a 33MM$ a mediados de los años 80.
Esta nueva institucionalidad económica donde el Estado se reserva la industria de hidrocarburos ha dado como resultado una alta y crónica inflación por 40 años y la ausencia de crecimiento económico sostenido en el mismo período. Un cambio político en Venezuela si quiere ser exitoso debe cambiar esta institucionalidad económica para no quedar presa de un esquema inviable económica, política y socialmente. Y es que la estabilidad política y económica en Venezuela depende del petróleo y las relaciones que se generan alrededor de él.
Los esfuerzos por volver a la institucionalidad pre-1975 tuvieron avances importantes en los 90 con resultados para la sociedad, entre 1996-1998 Venezuela fue la economía, que luego fueron revertidos durante el segundo gobierno de Hugo Chavez (2006) con el superciclo de los commodities(tercera juntura crítica) donde la vuelta vuelve a girar y ciclo se vuelve a repetir con una institucionalidad política más débil y consecuencias aún peores en otra acto de la tragedia que venimos narrando.
Lo positivo de la tragedia y que la convierte potencialmente en epopeya es que en este momento la opinión generalizada del venezolano es que cualquier modelo donde no se respetan derechos de propiedad está destinado al fracaso. Eso no era claro en 1975, ni en 1985. Hoy en día la narrativa económica venezolana está dispuesta a entender que todo modelo exitoso debe garantizar derechos de propiedad, especialmente en la industria de hidrocarburos que debe ser el motor de la nueva epopeya.
Por tal motivo la estrategia dominante de la nueva historia que debemos escribir los venezolanos debe: i) garantizar y democratizar los derechos de propiedad en torno a la renta de manera que los beneficios sociales y privados del mismo sea iguales y ii) incrementar la producción petrolera (“changethesize of the pool”) para que la tasa de extracción sea cónsona con las reservas petroleras probadas y volver a ser un actor petrolero y geopolítico relevante en la toma de decisiones en la matriz energética mundial.
La epopeya
Hacer que nuestra historia deje de ser una tragedia para que se convierta en epopeya requiere en primer término librarnos como dice Aristóteles del corto plazo,no hay soluciones mágicas, lo que hay que cambiar son las instituciones y estas evolucionan lentamente, sin embargo son ellas las únicas propician el crecimiento de largo plazo.
El fortalecimiento institucional, con un sistema democrático sólido e inclusivo, con una organización económica que garantice no solo los derechos de propiedad en abstracto, sino la definición correcta de los mismos, de manera que la rente llegue a todos por igual con reglas claras y universales será clave para una nueva juntura no sea una nueva vuelta a la rueda con resultados fatales (Brunnschweiler et al, 2009).La relación de la política y la economía con el petróleo no es algo retórico, es la esencia de la institucionalidad. El diseño que hagamos de la relación no es algo secundario.
Junto a esa institucionalidad debe ir aparejada la estrategia de incremento de la producción petrolera(“changethesize of the pool”),abriendo el sector al privado nacional y extranjero de manera transparente y con sentido de negocio. Esta la acción más urgente del cualquier nuevo gobierno que quiera volver a dar bienestar y estabilidad a la sociedad.
La sociedad venezolana de los años 60 se puede ver como 5 millones de personas que persiguen 4 millones de barriles; hoy en día somos 31 millones persiguiendo 1 millón de barriles de petróleo. Las consecuencias políticas de esa figura saltan a la vista: es un país que pugna constantemente tal borracho por una botella vacía (Monaldi y Penfold, 2013).
Nuestra industria lleva años en decadencia, con producción en declive, con bajos niveles de inversión, endeudada, descapitalizada. Por ello es imperativo:
- financiamiento para industria de hidrocarburos (gas y petróleo) para activación de pozos marginales con esquemas de financiamiento asociados a la producción incremental
- ajustes fiscales y regulatoria que flexibilice el control estatal sobre la industria y haga atractiva la inversión. Este es un sector cada vez más competitivo donde la carga fiscal no puede convertirse en una limitante.
- cambios en el manejo operacional de la industria con menor control estatal sobre servicios que pueden ser suministrados por la empresa privada nacional.
El Departamento de Energía de los Estados Unidos ha reportado que solo en el mes de julio de 2017 la producción de crudo aumente en 127 mil b/d, y que este año 2017 lleve a casi un millón. Un marco regulatorio adecuado y tecnologías similares podrían llevar a resultados similares en Venezuela. Allí la epopeya.
